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國企分類改革操作難題仍待破解 分類宜粗不宜細
分類改革操作難題仍待破解
企業觀察報記者 餘智梅
《關於深化國有企業改革的指導意見》(下稱《意見》)公佈。隨著國企改革頂層設計方案的落地，新一輪國企改革再次備受關註。此輪改革，分類推進國有企業改革是一個重要內容。
國企分類並不是新的話題。被稱為國企改革“深水區”的這一突破，在實際操作中該如何推進？觸及切身利益的國企該如何在功能界定中進行新的戰略定位？
國企分類怎麼分
《意見》指出，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、地位和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。同時，商業類國企又分為“主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業”和“主業處於關系國傢安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業”。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責。
其實，早在2003年，國務院國資委[微博]成立後，就一直有建議國企分類改革的聲音發出。2011年，時任國務院國資委[微博]副主任的邵寧在一次論壇上首次提出“具有公益性質的國有企業”概念。
彼時，邵寧指出，國有經濟結構調整將使國企向兩個方向集中。這兩個方向分別為公益性質的國有企業和競爭領域的國有大企業。公益型國有企業“在中央層面包括如石油石化、電網、通信服務等領域的企業，地方包括供水、供氣、公共交通等方面的企業”。競爭型國有企業如寶鋼、中糧、一汽、房屋信貸銀行申辦中國建材等企業。同時，邵寧強調，國資委將根據這兩類企業的不同特點實施差別性的監管和引導措施。當時，作為國資委領導關於國企分類改革最清晰的表述，這一番言論引發瞭極為廣泛的關註，被視為國企“十二五”改革的核心議題之一。
此後幾年，關於國企分類的討論也沒有間斷。去年底，由國資委牽頭制定的關於央企功能界定分類方案的初步意見形成時，就有媒體報道央企將劃分為三類，分別為公益保障類、特定功能類和商業競爭類，而且不同類型的央企未來改革方向也各有重點。今年，又有商業一類和商業二類的說法。
“深化國資國企改革，首先要準確界定不同國有企業功能，劃定邊界，規范進行。” 國傢行政學院研究員張春曉認為，“此前社會上有不同的分類聲音，不管是按照哪種分類原則，首先必須保證國有資本的全民屬性，實現國有企業的公益性和商業性同步推進，使公益性能夠惠及民生保障，商業性能夠促進經濟發展。”
張春曉指出，其次要註意市場的動態性，對公益性和商業性的分類也不應靜態化處理，要根據形勢變化、行業變化、市場變化等及時調整國有企業的功能類別，保證國有企業的類屬能夠提高國有經濟的運行效率，保證國民經濟的良性發展。
此外，還要關註區域發展的變化性。公益性和商業性隨著區域的變化而變化。在國內區域屬於公益性的企業，在全球經濟區域競爭中就可能會變成商業性。此時國有企業特別是中央企業就兼具公益性和商業性雙重職能，在國內發揮公益性職能，在國際上發揮商業性職能，整合配置全球資源。
分類難題待解
如今，國企改革頂層設計方案已獲通過。專傢認為，這一輪國企改革的重大突破，就是分類改革。因為這是整個改革的基礎與前提。但劃分國企類型是一件十分復雜的事，同樣一個企業，要牽涉到主業與多業，同一個鏈條會牽涉到放開程度深淺，需要深入研究，不可一蹴而就，最後必然是“一企一策”。
頂層設計方案對商業類國企要求，主業處於競爭行業和領域的商業類國企，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，並著力推進整體上市。
對於主業處於關系國傢安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國企，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。
“按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案。但目前在實際操作中，還沒有完全明確各個企業到底屬於哪一類。”有業內人士向記者透露。
上海天強管理咨詢有限公司總經理祝波善認為，分類的難點在於如何劃分才更合理。“壟斷性企業，往往有一部分市場競爭類的業務。比如中石油的下遊業務，無論是煉油廠還是加油站，都算競爭性的。反過來，一些競爭性的如建築類企業，嚴格意義上是市場競爭性的，但由於在國企領域裡，確實又有可以超越市場競爭拿到的資源。比如這幾年炒得比較熱的央企和地方政府合作，央企拿到地方資源，並不是完全按照市場手段進行的。”
“按功能作用劃分國企類別，在操作上可能會面臨一定困難。” 國務院國資委研究中心許保利認為，從市場經濟角度分類可能更好。國企作為市場競爭的主體，可分為彌補市場不足的和參與市場競爭的企業。但國企的業務是多元的。以電信企業為例，其基礎業務是彌補市場不足的，但增值業務又是參與市場競爭的。所以，在實際操作中，仍然面臨一些難題。
從企業角度看，多數央企高管認為，央企數量眾多、性質復雜，到底是公益性企業還是競爭性企業，不宜一刀切。
一傢投資運營公司的高管向企業觀察報記者坦言：“以我們公司為例，主業雖然處於充分競爭的領域，但是有時也會承擔國資委下派的整合任務。這類業務不算壟斷，但與市場競爭又不完全一樣。無論劃分到哪一類都不太合適。將100多傢央企簡單地劃分到兩三個大類別中，有種削足適履的感覺。”
一傢建築央企的高管表示，基建行業的幾傢央企，原則上都屬於充分競爭領域的企業，但是各企業之間又有不同。“比如鐵路屬於國傢壟斷性質，不是所有單位都能進入的；中鐵工、中鐵建就不能算全競爭性企業；中交建的港口，也不是對外開放的；還有一些地方國企，如北京城建，獲得的政府資源也比較多。分類做到完全公平不太可能，分類之後的考核是否能考慮不同企業的特殊性才是關鍵。”
據記者瞭解，此次改革將對第一種商業類國企重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力；第二種商業類國企，在考核經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時，加強對服務國傢戰略、保障國傢安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略產業以及完成特殊任務的考核。而對於公益類國企，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力。根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。
“具體如何操作汽車貸款網，還需要一個漫長的過程。”業內人士指出。
另一傢央企的高管則認為，分類之後，企業可能逃不開被整合的可能性。“分類的初衷可能是為瞭考核，但後期可能更側重於管理和整合。特別是充分競爭領域的央企，並購重組的空間將會更大。”
為下一步改革鋪路
“分類解決不瞭所有問題，但還是得分類。”祝波善認為，盡管難度大，分類必須進行，這是提高國資國企管理的一個重要前提，也是為下一步國企改革鋪路。
據記者瞭解，在央企功能界定分類的基礎之上，將推進國企混合所有制改革，引入非國有資本參與國企改革，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。
業內人士認為，分類後的市場類國企，可以積極開展集團公司層面的股權多元化改革，從而建立產權清晰而多元、管理機制靈活的現代企業制度，逐漸淡化國企身份，以混合所有制的面目出現在市場上參與充分競爭，目前困擾國企的諸多問題可徹底解決。
過去，全競爭性領域的國企，市場壓力巨大卻無法獲得更為靈活的經營監管機制，以至於無法真正地參與市場競爭。比如，現在政府對待國企的方式，在某種程度上管得過多過死，審批時間過長，限制瞭企業的市場活力。
“除瞭部分承擔國傢戰略任務的國企外，大多數國企應該回歸企業本質。”中國恒天集團董事長張傑表示，國企的使命就是成為真正的市場主體，成為中國經濟參與全球競爭的主力軍。
在央企分類基礎上，員工持股計劃也將陸續開展。據相關人士透露，不同類別央企的股權激勵有所不同。如，針對商業類中完全市場化的企業，特別是子公司層面，員工持股或者股權激勵的力度會比較大。相反，公益類企業及控制國傢經濟安全命脈的企業，股權激勵的探索力度相對較小。
“分類之後，對於央企的考核、高管的任免，以及治理結構等可能都會做出相應安排。”許保利告訴記者。
去年7月，國資委啟動“四項改革”試點，其中一項是“董事會行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權試點”。
盡管目前首批試點企業的執行情況並未向外界透露太多，但據相關人士透露，國資委還是希望對國企的董事會進行授權，原來的管事管資產下放給董事會，而管人方面還是要在分類管理基礎上進行探索。據記者瞭解，一些企業正在等待時機，希望成為第二批試點企業。
不少央企高管認為，央企功能分類也將成為未來考量央企合並重組的基礎。“充分競爭領域的企業，在股權方面更加靈活，並購重組的空間更大。而公益類企業可能更穩定一些。”上述投資公司的高管表示。
張春曉認為，在分類改革中，國有企業不僅不能削弱，而且還要加強。國資國企改革必須有利於堅持和完善基本經濟制度，有利於國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利於促進國有企業治理結構和經營機制的進一步完善，有利於實現國有資本的優化配置，有利於為國民經濟發展搭建良好的運行平臺，有利於民間資本拓展投資發展空間，有利於促進國有資本與民間資本的深度融合，發揮各自優勢，促進共同發展，共同把民族企業做強做優做大。
■ 政策解讀
分類宜粗不宜細
對國企進行分類改革，改革是必然的，分也一直是共識。但怎麼分，業界卻有著不同的理解和認識。
日前，《關於深化國有企業改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)終於掀起蓋頭，該意見明確今後將分類推進國有企業改革，把國有企業分為商業類和公益類兩類。
國務院國資委有關負責人介紹，之所以這麼分類，其一，考慮到企業功能的多重性、復雜性，分類宜粗不宜細。
其二，充分考慮到企業所屬行業特點和發展趨勢，考慮到國有企業現在大部分都是混業經營的，要看主業、看發展。
其三，充分考慮企業不同發展階段的特點，在相對穩定的基礎上對企業功能定位進行動態調整。
其四，充分考慮各地不同發展實際，在遵循國傢統一分類思路原則的前提下，允許各地結合實際，劃分並動態調整本地國有企業功能類別。
目前，多數國有企業是混業經營，分類改革怎麼改？國務院國資委有關負責人表示，根據《意見》內容，主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本，實現股權多元化。國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，並著力推進整體上市。
主業處於關系國傢安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，將保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股；對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開，放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化；對需要實行國有全資的企業，也要積極引入其他國有資本實行股權多元化；對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離，獨立運作，獨立核算。
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